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土地确权破一元化市场顽疾

发布时间:2019-08-18 23:30:55

  这是一件大事。

  日前,国土资源部、财政部、农业部联合下发通知,要求2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。

  这也是一件好事,无论是从保障农民利益的角度而言,还是为中国的城市化奠定基础而言,都意义非凡。

  这同样是一件存在不少困难,在确权之后的走向上存有争议的事。在这件事上,我们需要更多的分析,充分的倾听,以及理性的推进。

  攻坚之战枪响

  农村土地确权工作早已开展几年。

  例如,早在2002年海南省就已经开始实施农村土地确权的工作。

  2007年7月1日开始,第二次全国土地调查开始。此次调查历时两年多,耗资150亿元,为铺开农村土地确权颁证工作打下基础。

  2007年6月,成都与重庆被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,成为这场改革的急先锋。

  2009年“一号文件”再次强调,“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”,并要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织,稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。

  直至此次三部委联合发文推进,明确了农地确权全覆盖的时间表。

  国土部地籍司司长朱留华5月1 日表示,农村土地要实行凭证管地用地制度。在征地拆迁时,要依据农村集体土地所有或农村集体土地使用证进行补偿;凡是进入市场流转的经营性集体建设用地使用权,必须经过确权登记,做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷,没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转。

  无疑,这是一件事关农民权益保障乃至我国城市化发展进程的大事。

  朱留华对此表示,通过农村集体土地确权登记发证有助于切实维护农民权益;可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性;加快农村集体土地确权登记发证,依法确认和保障农民的土地物权,进而通过深化改革,还权赋能,最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,是建设城乡统一的土地市场的前提,是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的泉。

  北京大学国家发展研究院教授周其仁,对成都统筹城乡综合配套改革实践进行了跟踪调查。“在改革开放过去的 0年里,我们至少已经有了三个参照系,可以表明权利的清楚界定,能够带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。”周其仁在调查报告中写道,“第一个参照系,是20世纪80年代早期的农村联产承包,那是把种地权还给了农民。就这么一个变化,农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照系,从80年代中后期到90年代,把的销售权、卖粮权还给了农民,还给了市场,根本废除了统购统销制,结果我国农副产品多年供不应求的历史就结束了。第三个参照系,90年代中后期在城市居民中改革了住房制度,结束了单位福利分房体制,搞了房改房,也是还权于民,结果就创造出一个城市房地产业,史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件,也为保障性住房的建设提供了经济基础。”

  他得出结论:“这三个参照都说明,要保护农民利益,最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象,要承认农民和城里人一样,同样关注自己的利益,也能对环境的机会和风险作出理性反应。”

  纠结的地方政府

  土地确权,于国于民都是好事,但这并不意味着这项工作的推行就一定一帆风顺。

  “土地确权,农民和地方政府就会产生利益矛盾。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田向《中国产经》表示。

  土地确权,要确定的是农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权,而农民则可以拿到《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用证》以及和城市居民一模一样的大红本《房屋所有权证》。

  在郑风田看来,在遇到拆迁的时候,以证为凭,农民在争取自己利益的时候就具备了法律依据,这在某些地方政府看来,可能就会觉得更“麻烦”,因此推动工作的积极性就不高。

  事实也的确如此。

  此前,“浙江温州钱云会车祸死亡案”曾闹得沸沸扬扬。虽然最后公安机关认定钱云会并非人为制造的车祸所害,但该村因土地拆迁补偿引发的矛盾浮出水面。原因就是钱云会所在的村庄因对拆迁补偿不满,村民们成立了7人代表小组,进行维权上访,钱云会正是其中之一。该村涉及集体土地的拆迁补偿所引发的矛盾是众多类似情况的缩影。

  北京盛廷律师事务杨在明向媒体介绍,从这4年多办理的700多起拆迁案来看,涉及集体土地的远远超过一半。

  北京合川律师事务所刘铭律师向《中国产经》指出,其实,纠纷的根源主要在拆迁补偿的标准上。按照根据《土地管理法》第四十七条的规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。那么,农地按照农业用途可以得到的补偿就相当少了。但是,由于农民没有自己房屋的所有权证,没有承包地的经营权证,就造成在要求自己利益的时候缺乏法律依据,这在一定程度上造成了一些地方无所顾忌的强拆。

  国土部地籍管理司司长朱留华也坦承这项工作进展整体滞后,有的地区登记发证率还很低,已颁证农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级,没有确认到每一个具有所有权的农民集体。

  朱留华透露,到2010年底,我国集体建设用地的使用权发证率在81.9%,宅基地土地使用权的发证率为78.0%。另外,全国各地的发证率也不太平衡。

  郑风田指出,其实除了地方政府并不积极之外,这项工作进展缓慢也和农村土地情况复杂,难以确权有关系。他举例指出,在征农业税的年代,一些农民的土地隐瞒不报,不少农地有地无名,也就是所谓的“黑地”,那关于这些地的确权就是一个大麻烦。

  对于这些情况,其实相关部门也早有觉察。国土部部长去年曾透露,农村土地确权登记颁证工作经费不足,难度比较大,工作量也比较大,资金利用不足,而且涉及到不少权属纠纷,也有一些地方主观上不太支持,它们认为确权颁证之后,征地拆迁难度将进一步增加。

  对症下药,国土部为督促地方政府推动工作也已经放下“狠话”:凡是到2012年底未按时完成工作的,农转用、土地征收审批暂停,农村土地整治项目不予立项。国土部此举自然是希望通过将农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。

  “说白了,这就是地方与中央的博弈,关键要看中央的决心有多大。”在郑风田看来,只要中央确实下定决心要把这项工作推下去,就会有办法约束地方退下去,但如果中央松动,那地方就肯定能拖就拖。

  土地市场一元化存疑

  “加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证,依法确认和保障农民的土地物权,进而通过深化改革,还权赋能,最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,是建设城乡统一的土地市场的前提,是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。”

  这是国土资源部、财政部、农业部在近日联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中明确的关于推进土地确权工作的重要意义。在这段表述中,保障农民权益是重要目的,而“建设统一的土地市场”则是农村土地确权工作之后的更重要的着眼点。

  1982年,由五届全国人民代表大会第五次会议通过的新版宪法,也即现行宪法,规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

  自此,中国大陆持续了两千多年的土地私有制宣告结束。

  根据《土地管理法》,农村集体土地只有被征收为国有土地之后,才能用于城市建设。

  在当今中国,“地”是头等大事。在十八亿亩耕地红线的约束前提下,前几年商品房爆发式激增,判断一个房企是否具备持续竞争力的重要标准就是看其储备土地的规模,由此各大房企竞相“囤地”;这两年,大建保障房成为全国各地政府的硬任务,“缺地”成为头等难题。

  城市建设用地急剧短缺,相对宽敞的农村土地开始受到关注。

  由于历史和地理原因,我国农民普遍采用自然村落群居方式,基本是庭院式住宅,有的地方还是个体散居分布。这些农村居民点大多自然形成,布局不尽合理。且随着人口城镇化的进程步伐加快,一些农村居民点减少,“空心村”现象比较普遍。

  城市化过程中,全球存在的普遍规律是,城市建设用地大量增加,农村建设用地相应减少,土地集约化利用水平不断提高。由于城乡二元体制阻隔,我国城市化出现了与之相悖的情形。以年为例,农村人口减少了11%,而农村居民点建设用地却增加了1.7%。

  在这种情形下,不少地方提出要“提高农地利用率”,各地竞相开展了政治农村土地的行动。

  2005年,国土资源部批准部分城市开展城乡建设用地增减挂钩试点,2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,一定程度缓解了城镇建设用地压力,同时为规模经营和发展现代农业创造了条件。但也存在挂钩范围较小、主要依靠行政性指令配置资源、市场机制作用发挥不够、农民权益保障不够充分等问题。

  为此,中央提出了建立城乡统一的建设用地市场的新要求,寄望通过市场化交易平台,弥补试点工作中的不足,更好地实现城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的目标,促进土地集约化利用,走出“土地困局”。

  重庆市在这一点上走在了前面。2010年12月4日,筹划已久的重庆农村土地交易所挂牌。作为第一家农村土地交易所,即以“地票”也就是“农村建设用地指标”作为主要交易标的,以此实现远距离、大范围的农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩。

  所谓地票交易,指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标。所购得的地票可以纳入新增加建设用地计划,增加等量城镇建设用地。除地票交易外,交易所也对农村土地承包经营权流转提供服务。

  主导这个改革的常务副市长 表示,交易所的成立,一方面使农村闲置土地资源依法有序退出,解决农村建设用地浪费问题,另一方面,城市建设用地有比例有节奏地增加,解决了城市建设用地紧张的矛盾,但城乡建设用地总量不增加,耕地总量不减少。

  重庆农村土地交易所之所以能够顺利挂牌运行,是因为作为国家重要试点之一,重庆的农村土地确权工作走在全国前列。在土地确权完成之后,重庆市统筹城乡户籍制度改革在全市范围内正式施行。重庆推出的两年 00万、十年1000万的农民进城计划,是几十年来我国户籍制度改革规模最大的一次实践。

  重庆市市长 形象地比喻:在这次户籍改革中,进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”,同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。

  换句话说,重庆农民在成为城镇居民之后,享有城市居民的一切权益,而要舍弃作为农民的一切权益。实质上,这就为农村土地收归国有,进一步用于城市建设扫清了道路。重庆市国土局官员表示,重庆现有农村户籍人口2 00万,如果有1000万转移进城,就可节约17亿平方米建设用地,等于增加250多万亩耕地。

  但是,并不是所有人都看好这样的土地转换,也不是所有人都认同城乡统一的土地市场。

  郑风田就持反对的观点。他表示,农地就应该农用,不应该成为城镇建设用地。郑风田认为,现在不少地方是通过农民集体上楼来提高农村土地利用率,而这其实存在很大问题。这样的居住形式根本不适合农村的耕作:“农具往哪儿放?牲畜往哪儿栓?”

  北大纵横合伙人孙连才博士也是坚定的反对者。他向《中国产经》表示,农村所享受的社会保障最重要的、也是城镇人口无法复制的就是宅基地与承包地。也就是说,至少农业人口不用去花大价钱解决居住的问题,而承包地则保证了最基本的口粮。“如果农民转成城镇户口,最终农民还是失去了自己的土地,而新的工作机会会有这么多吗?户籍政策所留下的沉淀成本之一是就业,有了土地就算是就业保障。城镇是否能够提供这个保障?这不单是居住等问题,包括社会保障体系、医疗体系、养老体系等原本就负担重重的机构,是否能承受随之而来的巨大压力?”

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